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                  專家評審制度當前遭遇哪些“坎兒”?

                  2018-08-03 10:11 來源: 中國政府采購報

                     作者:李剛

                    專家評審制度由來已久,現階段,其仍以分權制衡、預防腐敗為前提,注重程序化的管理,形成了采購人、代理機構、評審專家多方參與、互相制約,監管部門事中事后監管的基本格局。然而,伴隨著政府采購改革的步伐,專家評審制度也暴露出了許多問題,如缺乏組織性、評審過于單一、未實現公共利益最大化……我國的評審制度想要“百尺竿頭”,則還需“更進一步”。

                    一、缺乏強有力的組織

                    專家評審制度運行機制是建立在采購人內控管理、專家獨立評審和行政主管部門監管和救濟的基礎之上的。采購人是采購活動的關鍵少數,歸口的內控管理機制是評審制度有效運行的前提。然而“行政職能式”組織結構的管理模式,是多口、多頭的行政管理,并不針對采購項目這種一次性任務組織。多頭管理,權責關系復雜,銜接界面劃分困難,項目管理歸口難以準確定位,未突出項目第一責任人的主體責任,項目追責、績效管理難度系數也較大。比如,從評審委員會采購人代表的選派上就可見一斑。

                    筆者認為,多頭管理能否行之有效,這關鍵在于是否擁有統一指揮的歸口管理部門。依據《財政部關于加強對政府采購活動的內部控制管理的指導意見》(財庫[2016]99號)采購人應當明確內部歸口管理部門,具體負責本單位、本系統的政府采購執行管理。歸口管理部門應當牽頭建立本單位政府采購內部控制制度,明確本單位相關部門在政府采購工作中的職責與分工,建立政府采購與預算、財務(資金)、資產、使用等業務機構或崗位之間溝通協調的工作機制,共同做好編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質疑、配合投訴處理及監督檢查等工作。但在現實工作中,以行政職能體系為組織結構來管控具體項目,歸口管理部門因責任重大、協調部門利益困難、缺乏專業技術能力和業務知識等因素備感無奈,歸口管理很難實現。該問題產生的根本原因是沒有上級行政主管單位的直接壓力。并且,各單位采取的是單純的預算執行考核而不是項目全過程管理,項目管理并未與預算編制、績效管理有機結合。內在動力的缺失,使得大多單位還是分口各自管理。

                    目前,各采購單位基本按照管采分離的模式,建立以行政職能管理體系模式為基礎的內部管控機制。形成預算和支付(計財)→立項和需求(業務部門)→采購(政采部門)→執行和驗收(業務部門)的政府采購工作流程和各自的內控流程,紛紛組建單獨的政采部門,把采購環節剝離于決策與合同執行過程,從而起到預算、采購、業務部門的相互監督、相互制約、相互分離的目的。這種分階段、穿插式、發散形的多頭行政管理模式很難明晰地劃分權責,部門之間職能交叉銜接,管理職能難以落實到位,甚至無法準確定位到歸口管理,因而容易發生相互推諉、扯皮的現象,且工作流程繁瑣、效率低下。行政主管單位監管也是點對面(監控到單位或部門未精細到項目)和脫節式的管理(單純的預算執行考核而不是項目全過程管理,未與預算編制、績效管理有機的結合)。采購部門常常注重程序規范以實現采購的合法性,卻忽視了對采購項目需求特點和市場競爭規則的研究以及采購后項目績效的考核。

                    要知道,評審環節是政府采購制度的關鍵環節,在政府采購活動中起著承上啟下的樞紐作用,最終的成果是與供應商簽訂合約,實現采購人職能業務發展需要,完成公共資金的市場投入,直接體現著公共利益最大化的程度。第三方專家評審制度是否能實現制度設計功能,發揮作用,關鍵是要有強有力的組織能力,在這一點上,采購人起著舉足輕重的作用。如果沒有全過程集中歸口統一指揮和清晰的權責界限,各個內控環節權責明晰責任未能到位,如此一來,評審制度將流于形式。只關注程序規范合法化的采購,很容易被不良供應商操縱,被市場圍獵,由強勢主導變為弱勢被動,降低了采購效率和公信力,并帶來較大的廉政風險。

                    個人理解,現階段評審制度利益制衡設計的建模架構是,評審程序在采辦人(采購人采購環節法定代理人,一般獨立于項目業務部門和代理機構)組織的監督下,通過與外界利益隔離封閉的獨立評審,利用專家評審中立、專業性的綜合評價,以少數服從多數的原則,陪審、驗證采購人代表(項目相關人員)的利益表達是否實現了公共利益的最大化,最后通過監管部門的事后監管和救濟,達到維護國家利益和當事者利益的目的,提高公共資金使用效益。可見,采辦人(代理機構)、采購人代表、專家評審是評審制度利益制衡的關鍵。專家評審、代理機構的行為規范越來越受制于我們日趨完善的規章制度。而政采活動現實存在的采辦人和采購人代表作為公權的代理人卻沒有相應的規章制度去約束,只是受制于形式多樣的采購人內控管理機制。關鍵主體責任人、組織者,身份、崗位職責卻不明不清,這背離了評審制度利益制衡設置的初衷,弱化了制度設計的功能。

                    筆者建議,財政部應進一步從內部控制管理的角度,理順政府采購管采權責關系,明確管理部門、業務部門、計財部門、采購部門、單位領導、相關工作人員(特別是評審現場采購經辦人、采購人代表)在政府采購流程中的崗位職責、權責界限和工作機制。逐步從程序化行政管理精細到項目管理上來。

                    此外,就是要以采辦人和采購人代表為關鍵抓手。把權力關進制度牢籠的前提下,采購單位項目負責人作為第一責任人是實現制度功能的“重要人物”,是程序的起點和終點,是評審制度成敗的關鍵節點。以工程建設為例,該領域引入了項目法人制度,明確了項目建設的責任主體及其在工程建設全過程管理中承擔相應的法定權利和責任。項目法人依照國家法律規定,以合同的方式將建設管理目標與責任關系分解并延伸至參建各方,形成分級管理、分級負責、齊抓共管的局面,項目法人是完全、獨立、對等的民事主體,行政監管也是點對點的管理,權責關系清晰、一目了然。而在政府采購領域,政府采購法作為實體法更多側重于采購環節和程序管理。評審制度軟件設計上未充分考慮載體的實際情況,形式簡單,只是規定了社會專家不低于專家總數2/3的原則,對采購人代表的具體要求不太明朗。從實際運行效果來看,分權的目的是達到了,但法定授權的第一責任人(一般為業務部門項目負責人)的責任卻因多頭、分頭管理而難于追責,績效和激勵機制就更難從說起了。

                    選派采購人代表是采購人的法定權利,采購人代表在評審委員會里往往起著一錘定音的作用,那些熟悉項目特點、了解市場行情、掌握招標文件要點的采購人代表在評審現場比較容易把控結果動向,利于結果導向、公允價值的實現。然而熟悉項目的采購人代表也可能因提前接觸供應商,容易與供應商進行利益交換,出現在評審時不公正,并發表誘導性和傾向性意見,影響、誤導其他專家等現象或嫌疑。在反腐倡廉的高壓下,許多采購部門為追求公平,紛紛主動放棄選派采購人代表的權利。某些地方及單位監管部門以廉政建設為由建章立制禁止采購人代表參與項目評審,剝奪采購人法定的權利。即使選派也是套用社會專家的抽取和管理辦法,禁止項目相關人員作為采購人代表,派出的采購人代表往往對項目并不了解,而這樣的采購人代表不如不派。

                    以上做法,理由何在?《中華人民共和國招標投標法》第三十七條規定,與投標人有利害關系的人不得進入相關項目的評標委員會;已經進入的應當更換。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第九條指出,在政府采購活動中,采購人員及相關人員與供應商有下列利害關系之一的,應當回避:(一)參加采購活動前3年內與供應商存在勞動關系;(二)參加采購活動前3年內擔任供應商的董事、監事;(三)參加采購活動前3年內是供應商的控股股東或者實際控制人;(四)與供應商的法定代表人或者負責人有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親或者近姻親關系;(五)與供應商有其他可能影響政府采購活動公平、公正進行的關系。供應商認為采購人員及相關人員與其他供應商有利害關系的,可以向采購人或者采購代理機構書面提出回避申請,并說明理由。采購人或者采購代理機構應當及時詢問被申請回避人員,有利害關系的被申請回避人員應當回避。于是,有些人認為,只要與供應商有接觸就會影響到公平、公正,而不是對其進行查證。這是多頭管理的弊端所致。如此這般,部門雖然規避了工作風險,但也讓評審制度大打折扣。

                    作為頂層設計的法律法規,在制度的設置上是審慎、全面的,綜合考慮了地域差別、經濟差距,層面抽象而廣泛,不可能面面俱到。這就需要我們在實際工作中正確解讀、領會法規立法真實內涵和精神,靈活制定運用規則,而不是僵化的套用法則。

                    實現全面績效管理的前提是必須有明晰的權責關系,追根溯源,責任到頭。比如在工程建設領域,項目法人(負責人)作為第一責任人需簽訂項目負責人工程質量終身責任承諾書并存入建設檔案,項目負責人對設計使用年限內的工程質量承擔相應終身責任,震懾作用不言而喻。然而這個制度是否真的長久有效。筆者認為任何制度只有建立在公允、權責對等的利益架構上才可能發揮效用,偏頗失衡必然導致制度流于形式,在承擔責任的同時必須賦予項目責任人更多自由裁量權,在強有力的制度約束下,保障項目責任人享有合同自由,體現當事人的意思自治。采購人代表派不派、派誰不派誰,應由項目負責人說了算。

                    二、單一的評審過程簡化了多學科交叉的評價過程

                    第三方評審制度的運行流程是,采購人根據采購預算和需求編制采購文件→隨機抽取專家→采購人按社會專家不低于2/3的原則組建評審委員會→評審委員會按采購文件的評分標準、技術標準和需求進行封閉評審→采購人按評審委員會推薦排序確定成交結果→成交結果公告→簽訂合同。專家評審機制具有隨機性、臨時性、專業性、陪審性和告知性五大特點。通過隨機臨時組建與當事人利益關系隔絕的社會專家(公平性),按照少數服從多數的原則(公正性),根據采購需求和評分標準的采購文件(主體責任),對供應商進行綜合評價推薦確定成交供應商(公共利益)。從制度設計思路和邏輯來看,評審機制必須建立在正確、合理、可操作性強的采購文件基礎上,否則,便是循環論證。正確合理的采購文件通過專家的專業性、獨立性、采購人代表的參與性達到利益制衡,從而實現公共利益的最大化。但評審委員會組建的臨時性局限了項目全過程的綜合評價,省略了采購文件及其預算和需求的合理性評價,勢必引向制度的重心傾向于程序的合規性。然而再嚴謹規范的操作和再完備的組織程序也彌補不了源頭性的紕漏。所以評審結果離物有所值還存在較大距離,而且一味追求程序合法化還會掩蓋實質性的腐敗。

                    在工程招標領域,其有明確的設計成果和造價體系支撐(工程量清單)并隨招標文件公示成本控制價,因涉及公共安全和利益,招標文件是具有強制性的標準文件,且受行政主管部門監管并需要備案。即便如此,我們還是會經常遇到招標人被企業圍獵的情況。究其原因是我們的評價機制過于單一,雖然評審因素包含價格、信譽、類似業績,財務狀況等一系列要點,但就單以價格評審因素來說,因清單內容繁雜,明顯不合理的報價均需逐條通過分析、修正、澄清、補正等方式來回澄清和說明,即使采用電子化評標或計算機清標(目前技術還不成熟),也很難在嚴格封閉、背靠背、有限的評審時間內完成,即使是隔夜評標也是勉為其難。現有的資源和評審條件促使我們的評價還是基礎性、合格制的評價,達不到精細化、個性化、優中擇優,比如建設單位最關注的品牌、質量問題,很難在評審過程中實現一次性到位,只能在施工過程中討價還價,這無疑增大了投資控制和廉政管控的難度。模式化、格式化、程序化、單一的評價機制滿足不了各式各樣的需求,導致采購結果差強人意。為此,《招標投標法》等法律法規率先作出要求,對招標范圍、規模、標準的制定進行了簡政放權。

                    對于貨物和服務,這方面的行業涉及面廣、需求層次多、發展變化快,因此很難形成規范的信息市場和造價信息體系。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡稱“87號令”)第十條規定,采購人應當對采購標的的市場技術或者服務水平、供應、價格等情況進行市場調查,根據調查情況、資產配置標準等科學、合理地確定采購需求,進行價格測算。然而,現實工作中,許多采購人既不專業又不了解市場,行業信息體系也不健全,信息嚴重不對稱。需求和預算基本來源于前期市場調研和詢價,從行業圈里挑選幾家知名度高、口碑好、較為熟悉的公司進行“詢價”或方案比選,然后在可研階段請社會專家論證一番,其實臺面下已進行了一次非正式小范圍的采購。對此,87號令第十二條也作出了相關規定,采購人根據價格測算情況,可以在采購預算額度內合理設定最高限價,但不得設定最低限價。也就是說采購人不能僅憑預算批復去設置采購預算。這種在信息不對稱情況下設置的預算和需求,以及不規范、不受即時監管的采購文件,易導致質疑、投訴或滋生腐敗,嚴重影響采購效率。筆者認為,我們需要進一步完善財政預算管理制度,提供預算條件,對技術復雜、專業性強的專用設備、大型技術建設、綜合性服務等項目應大力推行兩階段招標。

                    三、評審制度設計在公共利益最大化上有待補充和規范

                    追求公共利益的最大化,是政府采購的“終極”目標。評審制度通過具體載明的硬性評分標準綜合性地評估和比較產生供應商,然而許多形不成直觀可文字描述的軟實力和潛實力卻未能得到很好的開發和研究,成交結果總有些不盡人意。另外,還深受其他新型模式的影響。由于許多采購人是擁有公權的政府機構,他們可以對有限的自然資源進行開發利用、對有限公共資源進行配置、對壟斷性的公共服務配置行政許可;又因為投資主體的多元化和投融資體制改革的嘗試,采購形式可謂百態叢生。比如特許經營(項目法人)PPP模式等。這就需要我們擦亮眼睛,不能混淆采購適用界限,要正確甄別使用法規,自覺維護市場正常的秩序。

                    采購人追求溢價價值是正當、合理的需求,也是公共利益最大化的實際體現。采購人通過價值轉化可產生許多溢生價值,比如以市場換技術,建立市場戰略伙伴、建立應急合作關系等。對溢價價值的考量在制度安排上應允許超越市場合法存在。如果一個采購單位每年都是錢花了卻兩手空空,獨立徘徊于市場外,那這種花著納稅人的錢卻仍不能置身行業發展的前沿,沒有社會資源沉淀的采購人,是腐敗和不負責任的。然而,我們制度設計的理念還是公平最大化競爭原則。低價優先對標準、通用的貨物來說還講得過去,對復雜、綜合的貨物和服務就有些簡單粗放了。單一化、一刀切的制度設計很難滿足采購人個性化的選擇,成交結果自然差強人意。隨著我們事業的發展,政府采購因體量規模和堅實的支付能力超越了本身的資金價值。比如,中央國家機關集采中心執行的集中批量采購、定點采購、網上議價、協議供貨等采購方式都是很好的嘗試。但是,任何溢價的需求和實現必須建立在市場經濟規律之上,違背經濟規律只會擾亂經濟秩序。

                    此外,政府采購零元中標現象屢見不鮮(多見政府政務網站、公共信息資源平臺等技術建設項目),評審制度卻束手無策,沒有明確定論,這說明我們的評審制度設計在公共利益最大化上還是空白。沒有準確規范、定義溢價價值,這樣極易混淆了政府采購的定義,錯誤地選擇適用法規體系。這也是我們進入國際市場之后如何發揮競爭優勢致勝而值得研究思考的問題。筆者認為,零元中標在一定程度上扭曲了這種價值關系,有待進一步探討和研究。

                    (作者單位:新華通訊社辦公廳政府采購處)

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                  專家評審制度
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